本站讯 9月25日上午，在第五届黄河国际论坛开幕式结束后，中华人民共和国水利部副部长李国英应邀作论坛主旨发言，重点从四个方面阐述《中国水利发展中的防洪与灌溉问题》。
一、特殊地理气候条件决定的基本水情
我国地处北半球欧亚大陆的东部，东临太平洋，西部深入亚洲大陆腹地。
地势自西向东构成三级阶梯：第一级是青藏高原，海拔在4000米以上；第二级主要由内蒙古高原、黄土高原、云贵高原组成，海拔2000～1000米；第三级主要由东北平原、华北平原、长江中下游平原组成，海拔在200米以下。
受海陆分布和地形的影响，我国具有明显的季风气候特征。东南部地区因受夏季风控制时间长，降水较多；西北内陆地区，受高原和高大山脉阻挡，季风难以深入，降水较少。从黑龙江省的呼玛到西藏东南部边界，这条东北—西南走向的斜线，大体与平均年降水400毫米等值线一致。此线的西北部为干旱、半干旱区，占国土面积的53%。该区域年平均降水量小于400毫米，没有灌溉就没有稳定的农业。此线的东南部为湿润、半湿润区，占国土面积的47%。该区域年平均降水量大于400毫米，虽然降水较多，但降水过程与农作物生长需水过程不完全同步，灌溉是保障农业生产正常进行的必要措施。因此，我国是一个需要实行全域灌溉的国家。
受夏季风进退影响，我国的降水以夏季最多，冬季最少。北方地区降水集中在6～9月，4个月降水量约占全年降水量的80%。南方地区降水量多集中在4～7月或5～8月，4个月降水量约占全年降水量的60%。在冬季，北方地区降水量12月至翌年2月，连续3个月的降水量不足全年降水量的5%，南方的降水量也仅占全年降水量的10%左右。这种降水年内分配过分集中的情况，比同纬度的欧洲地区要严重得多。我国这种降水年内分配过分集中的情况，直接引发江河的汛期洪水和非汛期的枯水，从而也导致了全国多数地区春旱夏涝。
因季风出现的频次、强度及挟带水汽量在各年间有所不同，我国降水的年际变化也很大，且时常有连续多年丰水段和连续多年枯水段的出现。统计历年最大降水深和历年最小降水深的比值，北方地区高达4～8，南方地区也达2～3。降水的年际剧烈变化，造成了江河的特大洪水和严重枯水，甚至发生连续大水年和连续枯水年。
我国降水和河川径流年内分配集中和年际变化大的特点，不仅和经济社会发展的用水要求有很大的矛盾，而且极易发生干旱和洪涝灾害。据历史记载，从公元前206年到1949年的2155年间，共发生较大旱灾1056次，较大水灾1092次，每次大灾都给农业和人民生命财产造成巨大损失。这样的水情特点决定了我国水利建设和发展的核心目标，一是防洪，二是灌溉。
二、以防洪和灌溉为核心目标的水利建设成就
我国最早修建的防洪工程就是黄河堤防，至今已有2600多年的历史。公元前598年～公元前591年修建了我国第一座蓄水灌溉工程--芍陂。公元前256年，修建了我国最早的无坝引水灌溉工程—-都江堰，至今已成功地运行了2268年。
纵观我国历史，只要没有重大的战乱情况，历朝历代对水利都给予了高度重视。 “善治国者必先治水”，成为我国历史上一条重要的治国经验。
新中国成立后，我国更是开展了规模空前的水利建设。迄今为止，全国累计新筑、整修和加固不同标准的堤防29.4万公里，这些堤防保护人口约6亿人，保护农田约7亿亩。兴修水库8.9万座，总库容7162亿立方米。在长江、黄河、淮河、海河等主要江河上开辟了重要蓄滞洪区97处，总面积达3万平方公里，总蓄洪容量970亿立方米。经过60多年的防洪工程建设，我国已初步形成了大江大河的防洪工程体系，为经济社会发展和人民安居乐业提供了基本保障。经过60多年的灌溉工程建设，我国的有效灌溉面积由1949年的2.4亿亩增加到9.3亿亩，每年在灌溉面积上生产的粮食占全国总量的75%以上，经济作物占90%以上。我国能够以占世界6%的淡水资源、9%的耕地，解决了占世界21%人口的吃饭问题，灌溉工程发挥了至关重要的作用。
三、当前和今后一个时期防洪与灌溉面临的形势和问题
（一）防洪
1、大江大河防御洪水能力仍然偏低
我国大江大河的防洪工程系统还没有达到国家已经审批的规划标准。长江荆江河段和黄河下游堤防在三峡和小浪底水利枢纽投入运用后，可以达到防御100年一遇以上的洪水标准。但松花江、辽河、海河、淮河、珠江等江河，除少数重点城市外，大部分堤防还只能防御20年一遇左右的常遇洪水。
2、中小河流治理滞后防御洪水能力更低
长期以来，我国防洪工程建设的重点在大江大河，而面广量大的中小河流治理严重滞后。不仅工程建设欠账较多，而且由于河道淤积、萎缩，甚至人为侵占、缩窄行洪断面，导致小水大灾现象时有发生，且呈日益加剧之势。
3、山洪地质灾害频繁发生造成伤亡惨重
由气候变化导致局地随机性、突发性、高强度暴雨的进一步激增，人类活动对下垫面条件的改变，再加之生产力布局对山洪排泄通道的侵占，广大山地丘陵区的山洪、泥石流灾害频发，往往造成重大人员伤亡和财产损失。
4、城市防洪问题凸显
随着碳排放的不断增加，城市上空热岛效应增强，导致城区降雨强度和降雨频率不断刷新纪录。地表不透水面积的扩大，十分有利于地表径流的形成。再加之城市建设“重地上、轻地下”的发展机制，排水功能并未随着城市扩张而相应增加，因此导致城市防洪形势愈加严峻。
5、防洪非工程措施建设尚不完善
降雨及洪水预报预警系统尚不能提供足够长的预见期和较高的准确率；山洪地质灾害的监测预警系统尚不能满足避险减灾的实际需要；从防洪风险的规避出发对生产力布局规划与生产活动的严格制约机制尚未完全建立。
（二）灌溉
1、农田水利基础薄弱
全国仍有近半数的耕地是“望天田”，现有灌溉设施大多建于上世纪50～70年代，普遍存在标准低、配套差、老化失修、效益衰减等问题。
2、灌溉用水方式粗放
一些灌区仍沿用大水漫灌方式，水资源不足与灌溉用水浪费并存。农田灌溉水有效利用系数只有0.51，远低于0.7～0.8的世界先进水平。
3、组织方式面临新挑战
我国农村生产方式正在发生重大变化，大量青壮年劳力外出打工，组织发动群众兴修水利十分困难。同时，农民收入结构发生显著变化，非农收入比重明显上升，农业比较效益低，一些地方农民参与兴修水利的积极性不高，农田水利组织方式、管理模式都面临新的挑战。
4、基层服务体系不健全
新形势下支持灌区良性发展，需要建立基层水利服务机构、农民用水合作组织、准公益性专业化服务队伍“三驾马车”。此项体系建设目前尚未完全建立起来，出现“政府管不到、集体管不好、农民管不了”的问题。
5、维修养护机制尚未建立
一方面，农业水价综合改革推进困难，水费实际收取率较低，灌溉工程维修养护的造血机制很难建立；另一方面，政策上缺乏国家、集体对其维修养护的输血机制。长此以往，难以为继。
四、未来防洪和灌溉发展的目标任务与实现途径
（一）防洪
1、目标任务
力争通过10年努力，从根本上扭转防洪工程建设明显滞后的局面。到2020年，基本建成防洪减灾体系，主要江河、重点城市和防洪保护区防洪能力明显提高。
2、实现途径
（1）继续实施大江大河治理。大力推进主要江河堤防建设和河道整治，加强太湖、洞庭湖、鄱阳湖综合治理，全面加快蓄滞洪区建设。建设黄河干流古贤、淮河干流出山店、珠江干流大藤峡等一批控制性水利枢纽工程，不断提高调蓄洪水能力。
（2）启动中小河流治理工程。到2015年，完成流域面积200平方公里以上有防洪任务的重点中小河流治理。
（3）强力推进山洪地质灾害防治措施建设。2013年汛前，完成全国1836个县的山洪灾害易发区预警预报系统建设。在此基础上，启动危险区居民搬迁、重点山洪沟治理，全面提高山洪灾害防御能力。
（4）提高城市防洪排涝标准，加强城市防洪排涝工程建设。遵循“先安全、后发展”、“先地下、后地上”的原则，建立约束机制，进行城市规划和基础设施建设。
（5）大力推进防洪非工程体系建设。以国家防汛指挥系统建设为总体框架，加强水文气象基础设施建设，提高对天气系统的监测与降雨洪水的预报能力。超前发布预警信息，提前做好防灾避险准备。强化洪水风险对生产力布局和生产活动制约机制的建设，实行防洪影响评价“一票否决”制。
（二）灌溉
1、目标任务
突出农田水利对保障国家粮食安全的基础地位和支撑作用，加快扭转农田水利建设滞后局面，建立有利于农田水利良性发展的管理体制与运行机制。
2、实现途径
（1）全面实施大中型灌区节水改造。到2020年，基本完成大型灌区、重点中型灌区续建配套与节水改造任务。在水土资源条件好、粮食增产潜力大的地区，科学规划，新建一批灌区，作为国家粮食后备产区。未来10年，新增农田有效灌溉面积8000万亩。
（2）大力发展高效节水灌溉。到2015年，新增节水灌溉工程面积1.5亿亩以上，其中高效节水灌溉面积新增0.5～1.0亿亩。到2020年，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上。
（3）针对农村生产方式的重大变革，本着“依法、自愿、有偿”的原则，有序推动农村土地流转，在此基础上，推动农田水利规模化、集约化建设。
（4）建立健全基层水利服务体系。到2013年底，建立“职能明确、布局合理、队伍精干、服务到位”的基层水利服务机构。同时，大力发展农民用水合作组织，支持准公益性的专业化服务队伍建设。到2015年，建立较为完善的基层水利服务体系，全面提高基层水利服务能力和服务水平。
（5）深化小型农田水利工程产权制度改革，落实管护主体和责任，探索社会化和专业化的多种工程管理模式，健全财政对农业灌溉工程运行管理费用的补助政策，从而使农田灌溉工程“建得起、用得好、长受益”。
李国英最后强调，基于我国特殊的地理气候条件、旺盛的经济社会发展需求和人民群众对防洪安全和对生产条件改善的期待，无论过去、现在还是将来，防洪和灌溉在我国水利发展中都占有极其重要的地位。虽然已经取得了斐然成绩，但未来的任务依然繁重而艰巨，改革发展的步伐将永远不会停歇。
